Málo lidí, zato mnoho práce. Tak by se dala také shrnout jedna z kapitol výroční zprávy Rady pro rozhlasové a televizní vysílání za rok 2007. Regulační orgán v ní znovu upozorňuje, že narůstá objem programů a pořadů, na které by měl dohlížet, ale personální kapacity na to nemá.

A není to jediný problém, kterému čelí. „Nedokonalost zákonného vymezení, právních předpisů a dokumentů včetně licencí (z nichž významná část pochází ještě z doby starší zákonné úpravy) sekundárně komplikuje také plnění kontrolní funkce Rady směrem k obsahu vysílání a je částečnou brzdou její efektivity,“ uvádějí dále státní úředníci.

Text kapitoly o kontrolní činnosti RRTV přinášíme v kompletním znění společně s celou výroční zprávou, kterou si můžete stáhnout ve formátu PDF.

Nové programy a monitoring obsahu vysílání

Zákon č. 231/2001 Sb. v § 5 písm. g) jako součást působnosti Rady stanoví, že Rada monitoruje obsah rozhlasového a televizního vysílání. Tato obsahová kontrola je prováděna z hlediska dodržování právních předpisů v oblasti rozhlasového a televizního vysílání a podmínek stanovených v rozhodnutí o udělení licence či v rozhodnutí o registraci (viz písm. a) tamtéž). Takovéto zákonné vymezení kontrolní funkce Rady ve vztahu k obsahu vysílání je věc základní, která ale sama nestačí k tomu, aby správní orgán mohl kontrolní funkci, jejíž plnění zákon předpokládá, v praxi řádně plnit. Kontrolní funkci směrem k obsahu vysílání může Rada řádně plnit pouze s adekvátními prostředky.

Jako samozřejmost se také oprávněně bere, že Rada bude své funkce – včetně obsahové kontroly vysílání – plnit i v dynamicky se rozvíjejícím a rostoucím sektoru rozhlasového a televizního vysílání. Tento správní orgán včetně kompletního zázemí, tedy úřadu Rady, byl koncipován v situaci, kdy vysílání v České republice bylo zcela jiné než v roce 2007 a než jaké bude v roce 2008. Nejde jen o terestrické celoplošné vysílání, které je tradičně předmětem největší pozornosti – nyní zejména s přechodem na digitální vysílání. Jde i o ostatní pozemní vysílání, o kabelové vysílání i o vysílání satelitní, a to nejen o kabelové a satelitní vysílání provozovatelů s oprávněním získaným v České republice. Jde i o zde šířené vysílání subjektů se zahraničním oprávněním, které je v některých případech přímo zaměřeno na české publikum a na které se též vztahuje kontrolní pravomoc Rady.

Stručně řečeno, nástup digitálního vysílání nepřináší jen podstatně více programů pro diváky či posluchače, ale současně i více programů, které je potřeba kontrolovat. Nárůst programů podléhajících kontrole se v dlouhodobějším pohledu netýká jen digitálního terestrického vysílání.

V této souvislosti je vhodné uvést, že počet reakcí diváků či posluchačů adresovaných Radě roste nejen s prostým nárůstem počtu programů, ale rovněž s rozvojem dostupnosti a využívání nových forem komunikace, konkrétně zejména elektronické pošty. V roce 2007 se podání elektronickou poštou stala základní formou kontaktování Rady, pokud jde o podání týkající se obsahu vysílání. Jejich vyřízení si také žádá určitou pracovní kapacitu.

Množství stížností na obsah programu v poměru ke kapacitě Rady v programově-kontrolní oblasti v praxi nutí k řešení dilematu, jestli monitoring obsahu vysílání, který má Rada ze zákona provádět, má být chápán jako služba reagující na stížnosti a do značné míry rezignovat na aktivní systematický monitoring, nebo jestli se má Rada spíše věnovat systematickému monitoringu. Kvantum stížností je takové, že jejich řešení není v rostoucím počtu případů z kapacitních důvodů možné v době dostatečně krátké, jak by to bylo vhodné v oblasti televizního a rozhlasového vysílání.

Navíc je možné konstatovat, že rozsah podání týkajících se obsahu vysílání, kterými bylo nutné se zabývat, se v roce 2007 stal vzhledem k personálním možnostem Rady překážkou v zachování alespoň dosavadní úrovně monitoringu obsahu vysílání. Rada proto přikročila ke změnám v systému monitoringu, v němž je důraz nově položen na pravidelný systematický monitoring. Tímto způsobem je možné do určité míry předcházet některým stížnostem na obsah pořadů, respektive významná část problematických případů by měla být pokryta systematickým monitoringem, takže není či nebude nutné se jimi zabývat až na základě stížností.

Nelze přehlédnout, že za dobu existence Rady se vyvinuly a dále vyvíjejí technické poměry vysílání. Rok 2007 byl v tomto směru významným mezníkem. Zásadní změna právě nyní nastává zaváděním a rozšiřováním digitálního vysílání, ale z historického pohledu nejde o jedinou technologickou změnu, která nastala, o budoucím vývoji nemluvě.

Je zřejmé, že kontrolní orgán, má-li monitorovat obsah vysílání na celém území České republiky včetně například teletextu či služeb přímo souvisejících s programy, musí mít k tomu technické prostředky a neměl by být odkázán jen na záznamy archivované provozovateli. Je otázkou, zda by měl mít přístup k programům s podmíněným přístupem bezplatný.

Technické potřeby jsou či budou jiné, než byly dříve. Profesionální technické řešení potřebného zázemí pro výkon monitoringu obsahu vysílání v éře digitálního vysílání má jinou investiční a provozní náročnost, než jsou náklady na pořízení a provoz technických zařízení, které si dnes Rada může ze svého rozpočtu dovolit.

V praxi ovlivňuje plnění programově-kontrolní funkce Rady také kvalita právních předpisů a dalších právních dokumentů, o něž se tato práce opírá. Větší efektivitě při výkonu programově-kontrolní funkce Rady částečně brání nepřesná nebo nedostatečná legislativa – například:

  • nedokonalosti a mezery v definicích pojmů z programové oblasti v zákoně včetně klíčových,
  • vztažení některých základních zákonných povinností provozovatelů pouze k pořadům, a nikoliv k celému jimi vysílanému programu,
  • nejasné vymezení povinností provozovatelů vysílání (v jaké formě, co přesně) při zákonné 30denní archivaci záznamů, které jsou nutné pro provádění kontroly,
  • absence povinnosti provozovatelů poskytovat kontrolnímu orgánu informace o odvysílaném programu (výčet pořadů a dalších složek vysílání včetně reklamy, vysílací časy apod.),
  • absence archivační povinnosti provozovatelů kabelových systémů při šíření převzatých programů zahraničních provozovatelů vysílání, jejichž vysílání není v České republice pro potřeby kontroly jinde ze zákona archivováno,
  • stanovení některých základních zákonných povinností provozovatelů bez vazby na sankce,
  • nemožnost iniciace očištění licenčních podmínek od historických nebo zastaralých prvků Radou, vůbec absence vymezení struktury licence v právním předpisu atd.

Lze v této souvislosti poznamenat, že novelizace zákona o vysílání pravidelně řeší naléhavě vyvstávající fundamentální otázky, jako je úprava digitálního vysílání, harmonizace s evropskou legislativou či základní postavení Rady, ale stejně pravidelně v zásadě pomíjí zkvalitňování celého textu zákona v jeho detailech. Zčásti k tomu jistě přispívá i způsob gesce nad péčí o mediální legislativu ve státní správě orgánem, který v této oblasti (tj. v působnosti zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání) státní správu nevykonává, tedy Ministerstvem kultury.

Skutečností je také absence podzákonných norem v oblasti vysílání, které není oprávněna vydávat či iniciovat Rada a Ministerstvo kultury je nevydává (s jedinou výjimkou Seznamu událostí značného společenského významu) a které by snad mohly některé či mnohé z problémů při plnění programově-kontrolní funkce, a případně některých dalších funkcí Rady, které jsou v obecné formulaci zakotveny v zákoně, řešit. Přístup provozovatelů k některým žádostem, které k nim Rada vznáší, aby mohla splnit část své kontrolní funkce, není možné považovat za pohrdání správním orgánem jedině proto, že provozovatel nemá v zákoně nebo jiném předpisu výslovně stanovenu příslušnou povinnost Radě vyhovět.

Nedokonalost zákonného vymezení, právních předpisů a dokumentů včetně licencí (z nichž významná část pochází ještě z doby starší zákonné úpravy) sekundárně komplikuje také plnění kontrolní funkce Rady směrem k obsahu vysílání a je částečnou brzdou její efektivity.

Rada může vykonávat monitorovací funkci v mezích své kapacity a kvalita výkonu této funkce nutně musí klesat, jestliže prostředky zůstávají na srovnatelné úrovni, ale rozsah povinností se podstatně rozšiřuje. Mezi počtem programů podléhajících kontrolní funkci Rady a počtem pracovníků, kteří ji zvládnou zabezpečovat, jistě není jednoduchá přímá úměra, ale naproti tomu nelze přehlížet nárůst agendy a očekávat, že ji může zvládnout stejný počet pracovníků disponujících prakticky stejnými prostředky.

V praxi šlo o poměr pěti stálých programově-analytických pracovníků v úřadu Rady v roce 2007 (příležitostně posilovaných externími analytickými kapacitami) a desítek televizních a rozhlasových programů, jejichž obsah bylo nutné kontrolovat. Nárůst prováděné programově-analytické činnosti byl dlouhodobě zajišťován hlavně vyšší intenzitou práce. V této souvislosti je vhodné uvést, že část prostředků z navýšeného rozpočtu Rady na rok 2008 (přibližně o 10 milionů Kč), která byla Ministerstvem financí již uvolněna, byla použita právě na vytvoření tří nových pracovních míst v úřadu Rady – dvou analytiků programu a jednoho právníka – od začátku roku 2008. Alespoň částečně je tak řešen akutní stav.

Monitoring obsahu vysílání (s výjimkou externě zajišťované podpory monitoringu reklamních prvků v celoplošném televizním vysílání) není podporován žádným elektronickým monitorovacím systémem obsahu vysílání, jehož využití si žádá investice a provozní náklady, které jsou nad současnými možnostmi Rady. Na aktivní systematický monitoring obsahu vysílaných programů v plném smyslu slova a v přiměřeném rozsahu nelze za současné situace pomýšlet.

Výraznou pomocí v aplikaci technologie elektronického systému monitoringu jako podpory kontrolní funkce Rady by ovšem mohla být podpora projektu „chytré státní správy“ (Smart Administration) z evropských fondů. Rada je do tohoto projektu zařazena.

Jak je zřejmé z předchozího rozboru, výkon a efektivitu monitorovací funkce Rady ovlivňuje více faktorů, z nichž některé nelze řešit okamžitě, jako např. zkvalitnění právního prostředí či zásadní investice do vybudování a provozu systému elektronického monitoringu. O těchto systémových a zásadních faktorech je vhodné vést diskusi.

Aby bylo možné udržet alespoň dosavadní úroveň monitoringu obsahu vysílání v situaci nástupu digitálního vysílání a dalšího vývoje, který probíhá v oblasti vysílání, ukazuje se nezbytným minimálně personální posílení monitorovací činnosti.

Odhad zvýšených personálních nároků je nutné opřít o údaje o očekávaném vývoji v oblasti televizního a rozhlasového vysílání. Tento vývoj lze očekávat zejména v oblasti televizního vysílání, které zároveň v praxi klade největší část nároků na monitoring obsahu vysílání.

Počet nově licencovaných televizních programů v roce 2008 je obtížné odhadnout s ohledem na to, že se ve všech případech bude jednat o řízení na žádost, ať už v rámci licenčního řízení vyhlášeného Radou, licenčního řízení vyhlášeného Radou na podnět uchazeče anebo řízení o udělení licence s jedním žadatelem (vysílání prostřednictvím kabelových systémů a družic). V podstatě tak jde o prognózu vývoje trhu. Z hlediska statistické pravděpodobnosti lze nicméně vycházet z minulých let, zejména pokud jde o vysílání prostřednictvím kabelových systémů a družic – tam můžeme počet nově udělených licencí odhadnout na zhruba dvacet ročně (10 pro kabelové systémy a 10 pro družice).

Nově budou na trh pravděpodobně vstupovat digitální televize (DVB-T), zde lze očekávat nejméně deset nových programů udělených na základě tzv. kompenzačních licencí. V této chvíli nelze odhadnout, zda do roku 2008 připadne rovněž nástup mobilní digitální televize DVB-H. Ve všech uvedených případech je však nutno brát v potaz, že nově licencovaní provozovatelé mají zákonnou lhůtu na zahájení vysílání, takže programy licencované v roce 2008 mohou začít vysílat až v roce 2009. Na druhé straně na rok 2008 může připadnout zahájení vysílání programů licencovaných v roce 2007.

Personální posílení by se mělo týkat všech složek týmu, který zabezpečuje monitoring obsahu vysílání, tedy analytiků vysílání, kteří monitoring bezprostředně provádějí, právníků, kteří zabezpečují všechny náležitosti správních a případně soudních řízení vedených následně, a pracovníků podpory monitoringu, kteří zabezpečují spolupráci s externími analytiky či subjekty spolupracujícími na monitoringu obsahu vysílání, vedou korespondenci týkající se obsahu vysílání atd.

S přihlédnutím k částečnému poddimenzování personálního zabezpečení monitoringu v roce 2007 a předchozích letech, které mělo výše zmiňované důsledky (opožďování analýz pro jejich velké kvantum či blokování části pracovní kapacity zásadním nárůstem korespondence apod.), je možné s jistotou konstatovat potřeby personálního posílení úřadu Rady o analytické pracovníky, právníky, ale i pracovníky podpory monitoringu a souvisejících činností.

Větší rozsah monitoringu si žádá i výrazné posílení rozpočtových prostředků na provozní a technické účely. Rada se obrátila při projednávání rozpočtu pro rok 2007 na Poslaneckou sněmovnu se žádostí, kde variantně navrhovala investici na koupi monitorovacího systému ve výši 100 mil. korun a jisté navýšení počtu pracovníků, nebo vyšší navýšení stavu bez této investice. Ministerstvo financí na základě žádosti navýšilo počet tabulkových míst v Radě o tři a navýšilo i rozpočet o 10 mil. korun.

Nyní existuje projekt obstarání monitorovacího systému z programu Smart Administration EU, čímž by se vyřešil problém monitorovacího zařízení. Rada upozorňuje, že i při zajištění tohoto systému bude potřebovat navýšit stavy nejen kvůli monitoringu, ale i s ohledem na nové povinnosti vyplývající z nových právních předpisů v oblasti ochrany spotřebitele.